其他
余永定：大胆使用扩张性财政政策，推动经济实现较高增长丨中国制造大讲堂第三期
中制智库
22 May 2020
中制智库
作者：余永定
【导语】中国社会科学院学部委员，牛津大学博士余永定，在第三期中国制造大讲堂上建议“大胆使用扩张性财政政策，推动经济实现较高增长”。本文根据直播内容整理，略有删减。
本文字数 | 7500字
阅读时间 | 23分钟
5月19日，由中制智库、新浪财经、工信部华信研究院联合出品的“美好制造”中国制造大讲堂第三期《疫情下的宏观经济政策与选择》重磅上线，讯飞听见和小鱼易连提供网络直播产品支持。新浪财经源发，凤凰财经、搜狐财经等多家媒体平台联播，累计收看总人次达200万。
余光中：中国社会科学院学部委员，牛津大学博士
保持一定经济增长速度是解决民生就业的根本出路。余教授提出可以把3.2%，作为分析经济增长前景的一个基准，或一个意向性目标。怎么达到3.2%？首先，要有一些前提条件，比如疫情得到控制，不再复发，没有输入性的大疫情。其次，还要对一些政府难以控制的内生变量的增速做出假定。例如，可以假定消费需求增速也是3.2%，净出口增速是保负34%（2019年中国净出口增速）。在做了这些假定后，可以算出，为实现GDP3.2%的增速，资本形成的增速就必须达到5%。在资本形成的各个构成部分中，政府能够直接控制的是基础设施投资的增速。重点是基础设施投资，他认为这是关键，倾向于实施刺激很大的基础设施投资计划。其隐含的结论是基础设施投资如果能过实现足够高的增速（双位数），中国就有可能实现全年的3.2%甚至更高的增速。关于当前争论比较热点的问题，余教授对所谓的赤字货币化的问题做了简单评论。他认为货币融资，在通货收缩情况下，在理论上并无不可；而且这也是西方国家实际上正在做的事情。他强调，为实现GDP的3.2%的增长，政策选择上应该是以财政政策为主，货币政策为配合。政府应该打破赤字率不得超过3%的禁忌，大大增加国债的发行，而中央银行应该采取类似QE的政策，尽力压低国债收益率，配合国债的发行。
以下为会议实录：
这是我今天给大家讲的两个问题，1、中国经济增长前景，2、政策选择。首先，利用这张图分析一下从2019年到目前为止中国经济增长所经历的三个阶段。
我个人认为，中国潜在的经济增长速度是不应该低于6的，在2019年疫情爆发之前，中国经济就已经处于有效需求不足的状态，也就是说我们如果采取扩张性的货币政策和财政政策，把总需求曲线由D0推到D1的位置，我们可以得到一个新的均衡点，对应的产出是yf，这是充分就业的产出水平。2019年11月学界辩论的问题是中国是否存在有效需求不足，要不要、以及要在多大程度上采取扩张性的财政货币政策，把我们的总需求由D0推到D1，以获得较高的经济增长速度和较大的产出水平。
但是疫情爆发了。这样中国经济就进入了新的状态，即上图的第二个阶段。疫情爆发主要是一个供给侧冲击，当然也存在需求冲击。但从根本上来讲，是供给侧冲击，供给曲线就由S0跑到了S1这个位置上。有两个变化，一个是位置左移了，还有一个是变的更陡峭了，几乎成了个垂线，这陡峭意味着什么意思，就意味着产出的弹性变得很小：无论你物价怎么变，产出也就这么多了，这是非常简单的，因为我们受到了供应链的冲击，工人没法上班，企业没法生产了，所以你怎么使力气，它也是处于这个状态。疫情爆发之后，我们把它叫做抗疫纾困阶段，由于供给侧冲击，它使得总供给曲线发生的位置和形状的变化，导致在这种情况下我们使用扩张性财政货币政策是基本无效的，也就是，如果我采取扩张性财政货币政策，使总需求曲线从D0推到了D1，我们得到一个新的交点，这个交点所对应的产出水平是y2，在不使用扩张性财政货币政策的时候，我们所获得的产出水平是y1，由y1变到y2没有太多增长，但物价上升的比较大。
在这个阶段，我们没有必要采取以刺激需求为目的的扩张性财政货币政策，这个政策是没有什么用的；政策的主要着眼点是什么？是控制疫情，使企业在停产半停产状态下不因资金链中断而倒闭，使失业、半失业职工生活得到保障，这就是我们从武汉封城一直到5月份我们的基本状况。这样做的结果是，一旦疫情得到控制，S1曲线就可以回到S0的位置。
现在我们进入第三个阶段，这个阶段就是疫情得到了基本控制，经济开始恢复增长，在这个时候，我们就需要重新引入扩张性的财政货币政策，刺激经济增长，实现充分就业，也就是S1这个曲线，已经基本回到了S0这个位置了。所以，我们现在可以做疫情爆发之前打算做还没做的事。不仅如此，由于疫情的冲击，我们的扩张性财政、货币政策的扩张程度比原来还要大。
在第一季度，央行货币政策是比较宽松的。在第一季度新增贷款是7.1万亿人民币，这是个历史记录。2019年中国信贷增速是不断下降的，因为经济处于不景气状态。在第一季度经济也是不景气，但是为了抗疫纾困，央行加大了货币政策的扩张力度，所以在第一季度，我们才有了7.1万亿这样高的一个信贷增长。在此阶段商业银行和其他金融机构也采取了不少抗疫纾困措施，如延期贷款偿还、减息、免息、免租、减租等。
现在谈一下抗疫纾困的财政政策，我们可以梳理一下大致是这么几项：减税降费，阶段性免征、半免征、缓缴社保基金的缴费，财政贴息，兜底采购，各种财政补贴。与此同时，为了疫情的防控，政府还专门拨出了相当大量的资金，最后一项是安排了1560亿补助救助资金，这就是在第一阶段在一季度我们主要的财政政策措施，由于时间关系不一一讨论。
第一季度中国财政状况有一个非常值得注意的地方，就是在第一季度，中国的财政支出的增长同比是下降的，下降了5.7%。纾困你抗疫应该多花钱，一季度我们花钱花的少了大概是因为是生产的停顿，其他钱花不出去了。支出的科目上来看也有些比较怪的地方，比如社会保障和就业支出，同比下降了0.7%，按道理社会保障和就业支出是应该增加，怎么减少了，还有一些比较奇怪的事情，我这里就不一一说了。有一点我们可以提一下，就是在第一季度我们的财政赤字率粗算一下是4.5%，和2019年比是上升了。财政支出下降了，赤字率反倒上升了，原因就是经济增长速度下降，经济增长速度下降导致了财政收入的更为急剧的下降。尽管财政支出减少但是赤字率还是上升，说明经济增长速度对于财政状况的改善是非常重要的。经济增长速度下去了，收入下的比支出更厉害，所以赤字率是会上升的。
发钱的问题，在前几个月即在抗疫纾困阶段，国内没有怎么太讨论。现在反倒成为一个热点话题。不少经济学家主张政府按人头发钱。如果在抗疫纾困阶段有人提出这个主张，我可能会比较支持。我对日本的情况做了些调研，日本目前恐怕还处在抗疫纾困阶段。日本政府为什么要给每个居民发十万日元，因为日本的居民他们的储蓄虽然比美英国家高，但是也不是特别高，所以工薪阶层心有余悸，不知道疫情什么时候结束，所以尽管疫情比较严重，尽管政府说大家不要出门，他还是要出门，还是要挤地铁。政府说5月起给你发十万日元，这个决定宣布之后，四月底地铁就突然不拥挤了，大家都在家待着了。日本发钱是为了抗疫而不是刺激经济。
按人头发钱，在抗疫纾困阶段可能有这个必要，但是我们已经度过了这个阶段，进入到刺激经济增长的阶段。发与不发，首先要明确目的是什么。是纾困还是刺激经济增长？如果你要决定发，就要讨论一下如何解决资金来源问题，直升飞机撒钱或是通过什么方法来筹钱？你增加税收来筹钱，那你白撒了。怎么操作？另外还有一些问题，我们都需要进一步讨论。
同其他国家相比，第一季度中国抗疫纾困的财政支出力度跟世界其他国家相比，是比较小的，发达国家政府抗疫纾困的财政支出和信贷支持都是比较大的。德国的抗疫纾困支出是GDP的20%多。在德国，一个工厂如果不生产了，不让工人失业，就你还在工厂呆着，政府给你发工资。有一家中国企业反映，工厂停工了，政府给出60%-70%的工资，剩下30%的工资由中国企业家出。这样工人尽管不上班了，但他没有失业，通过这个方式让他渡过难关，所以欧洲国家花的钱是相当多的。我们中国在这相对来讲是比较少的。为什么？中国老百姓，除得到社保体系、政府、企业救助外，动用了自己多年的储蓄大概是一个重要原因。
应该说，我刚才说的是过去时，现在我们已经到了一个新的阶段，在这一阶段我们应该做些什么？现在有一些可以进一步讨论的问题，我这里稍微提一下，不去就每个问题都来讨论。第一个问题是保增长还是保就业的问题。一些人认为增长不重要，要保就业，把钱花在保就业上，我认为这种说法是完全不正确的，保增长和保就业两者方向是一致的，是相辅相成的，如果没有增长，就业你是保不住的。过去10来年，我们的经济增速在6%以上，每年的新增就业是1300万以上。大家都承认今年的失业情况比以往更加严重，没有经济增长，你如何创造2000多万个就业岗位呢？
第二个问题，要不要制定经济增长速度目标，有些学者说不要制定目标，我认为这也是错的，我们必须有经济增长目标，如果没有经济增长目标，各种经济活动是无法协调，你甚至都没法决定我们今年财政赤字对GDP的比应该是多少，是3%、4%还是5%，因为你根本不知道今年的GDP是多少，你所有的这些比例你就没法计算了。再者，中国的体制特点业决定了目标协调的重要性。最后，我所说的目标不是指令性目标，而是意向性目标，大家都朝这个方向努力，实现不了也不勉强。
第三个问题，要刺激消费还是刺激投资，总需求包括净出口、消费和投资三大块。我们到底要刺激什么？我个人认为，根据我们过去的经验，要以刺激投资为主，消费也不是不刺激。作为刺激消费的措施，发放消费券、按人头发钱，都是可以考虑的。一些地方政府对电动车、家电的销售提供了补贴。这些措施对消费增长肯定是有帮助的。但是，我依然希望刺激政策的钱主要花在刺激投资上。居民消费是内生的，取决于收入、收入增长预期、财富等因素，从宏观上讲，宏观经济政策对消费，特别是短期消费对刺激作用可能是有限的。例如，在第一季度，许多居民动用了储蓄，如果是按人头发钱，他们可能会把钱存起来，补充储蓄的损耗，而不是把钱用掉。如果硬性规定使用时限，是否是一种资源的浪费？消费券会有一定效果，但也有不少问题。从经济增长角度来看，投资意味着生产潜力的提高，意味着推迟了但数量更多的未来消费。过去中国投资在GDP中的比重过高，理应使消费的增速比投资高一些，现在情况已经发生了很大变化。投资涉及长期经济增速、涉及国家安全。过去几年中国投资增速已经降低的很厉害了。不应该让投资增速进一步下降了。总而言之，刺激投资和刺激消费都有相应的办法，大方向都是对的，以什么为主可以进一步讨论。
目前我们需要比较特殊关注的是就业问题，我记得在2019年年底讨论的时候，有的学者不赞成强调经济增长速度必须保6的一个重要理由就是我们不存在严重的就业问题（其实那时候就业问题也并非不严重），当然，现在这个问题就更为严重更为突出了。需要记住几个大的数字，就是中国的就业人口是7.7亿，城镇就业人口是4.4亿，农民工2.9亿，农民是2亿由于疫情，许多企业破产。失业问题（包括隐形失业）就变得相当严重了。过去的经验告诉我们，你有6%以上的经济增长速度，大致可以创造1300万的新增就业岗位，经济增长速度最低是2019年，如果今年经济增长速度是3%左右，我们就根本无法创造1352万的就业岗位，所以怎么办，我觉得我们只能是一方面继续采取纾困的政策，让那些无法找到工作的人或者是半失业状态的人生活能够维持下去，另外一方面我们是要让经济增长速度尽可能快些，否则失业问题无法解决。
抗疫期间，在疫情还在的时候，虽然工厂都停工待产，但失业问题似乎不特别严重。为什么会出现这种状况？我觉得同我们在过去这么多年建立的一个覆盖面相当广泛，虽然质量不是特别高的社保体系有关。如果你失去了工作或者你处于半失业状态，你是可以得到失业保险的覆盖，同时我们还有低保，你失业了又不能用失业保险覆盖，用低保覆盖，疫情爆发的时候是春节期间，农民工都回去了，他们在农村和家人的共同生活，还有农村低保，他们的日子就我所了解还过的去，虽然不是特别好，暂时没什么太大问题。另外，财政部门设立了一些特定的纾困基金。但最重要的恐怕是因为居民储蓄在这个阶段发挥了作用，我问了一些农民工，我说你们靠什么，他们说靠储蓄，而且他们说储蓄可能还能帮助他们支持几个月，甚至一年问题不大。这是中国非常重要的优势，中国老百姓太好了！美国人，咱们都知道，40%的家庭存款不到400美元，所以他没有政府发钱根本没法过日子。当然，农村就业发挥了蓄水池的作用。虽然在整个抗疫期间，失业问题似乎不是特别严重，但是就业问题远没有解决，仍然有相当数量的人解决不了失业问题。2020年中国的失业人数很难准确估计，40万中小企业倒闭，870万新毕业大学生，需要新创造的工作岗位应该有多少？！当经济增长速度为6%以上时，我们能够创造1300万新工作岗位，如果经济增长速度很低，我们如何解决失业问题呢？所以，我们不仅把失业的问题放到非常重要的地位，而且要充分认识到解决失业问题的关键在于经济增长。
中国经济增长速度可以达到多高？有人是负增长，有的认为可以争取5%，我个人认为应该争取3.2%。这些问题需要进一步讨论。现在谈一下2022年的经济增长前景，我们首先有一系列的假设：中国疫情基本得到控制，能够充分复工复产；外国疫情不会大幅度恶化；中国潜在经济增长速度6%左右。根据我们已有数据可以简单推算出来，今年2020年的经济的实际增长速度他应该是3.2%，并不是说一定能达到3.2%，就是说可以达到3.2%，是有这种能力的。我们把这3.2%就做一个分析，看看怎么使这种3.2%的可能性成为现实。这时候就要看我们能不能提供足够的有效需求。
我们做了一些简单的推算，强调一下就是我们假设消费需求的增速和GDP增速相同，3.2，这个假设不一定正确，可能高一些，可能低一些，但是我认为消费需求跟经济增长速度也就是收入增长速度和你的收入的增长速度的预期是密切相关的，我做一个比较保守的估计，是3.2%，由于我们知道消费在GDP中的比，我们就知道消费对GDP的增长贡献是两个百分点。最难预测的是进出口增速，这里假设是负34%，为什么，因为在2009年中国最糟的时候是负34%。今年第一季度实际情况特别四月份的进出口情况要好于这个，但我往坏了想，我假设还是这样，负34%，对GDP增长是拖累了0.7%。既然假设GDP是3.2%，既然我们已经假定了消费和进出口的增速，那资本形成就应该达到5%，只有这样GDP才能达到3.2%的这么一个增长速度。资本形成有很多构成部分，制造业、房地产和其他，那么在这里头我们假定其他是有某种内生的、政府难以直接影响的因素决定的。在对这些投资的增速做了相应假设后，投资增速是否能够达到5%，关键的就是要看基础设施投资增长速度。这是老办法了，我们过去一直是采取这种办法，很大程度上2020年中国到底能不能实现3.2%甚至更高的经济增长速度，取决于基础设施投资的增长速度。
不同人有不同的估计，我们知道的就是2008年我们有一个四万亿，2008年中国GDP是46万亿，我们现在GDP是接近100万亿，经济规模大大增加了，财政刺激的规模肯定应该大于四万亿，有人说六万亿，有人说七万亿、八万亿，财经最近有报道，可能有近十万亿财政刺激计划。这个数字比较难算，但总而言之比较大。
在2009年那时候，我们的财政赤字占GDP的比是2.7%，2008年是不到1%，今年我们应该有一个比较高的财政赤字，我认为一定要明显高于3%，4%、5%甚至更高一些，只有在这种情况下，基础设施投资，从而固定资产投资，才能达到比较高的增速。基础设施投资能不能双位数的增速？我觉得是完全可能的。在四万亿期间，我们基础设施投资增长速度的季度同比在30%到50%之间。所以，现在有一个比较高的基础设施投资增长速度，完成五六万亿甚至更高的基础设施投资额，我觉得是完全可能的。总而言之，采取扩张性的财政政策，支持基础设施投资是恢复经济增长的关键，当然我们也要注意刺激消费，也要尽可能的增加我们的进出口，但我认为最关键的是基础设施投资。
如果为了加大基础设施投资力度，，是否可以让财政赤字占GDP比超过3%甚至5%呢？我认为这是毫无问题的。中国是世界上执行扩张性财政余地最大的国家。2008-2017年平均财政赤字占GDP的比，中国是1.5%，远远低于其他国家。有各种各样的说法，说你的算法有问题，我觉得我们这算法有一些问题，但问题不那么大。世界银行国际货币基金组织说中国赤字率是10%。那种计算夸大了中国的财政困难。总而言之，无论从国债余额占GDP的比还是财政赤字占GDP的比来看，中国在世界上都是属于相当不错的一个国家。
由于时间关系，不进一步分析我们的财政收支结构了，这里我想提一下，就是中国跟其他国家有一个重大的不同，就是我们财政预算的结构跟其他国家不太一样，我们是四大块，政府性基金、社保基金、资本经营。政府性基金在中国财政中占相当重要的地位，这是中国特色。还有一个重要特点，地方财政在全国财政收支中的地位十分重要，无论是收还是支都是非常重要的。这个也是中国的一个特点，所以地方债务是需要我们非常关注的。我们中央的债务现在来看是占GDP的百分之二十几，地方也是百分之二十几，地方要比中央要多，这是中国的一个特点。
在谈完财政赤字后，就需要讨论融资问题。怎么融资？2008年我们最重要的经验教训是什么？中央财政舍不得花钱，要让地方政府从银行去借钱。这种融资方式问题多多。不仅融资成本高，而且催生了影子银行的套利活动，对我们的金融秩序造成了极大的冲击，使地方财政状况急剧恶化。这次我们搞财政政策刺激，千万不要再让地方政府出大头，让地方政府去向银行借债，不要搞这个。首先政府要增加国债的发行。增发特别国债也是正确的。
应该看到中国地方债务确实比较严重，但是从总体来讲并未失控。我们讲债务余额占GDP的比快50%了，在这个数中我们已经包含了地方政府债。现在地方政府财政非常困难，所以我们必须想办法来解决这个问题。一方面，政府可以增加对地方政府的专移支付，用国债或其他形式的债券置换地方政府的高息借款，也可以允许地方政府增发专项债。另一方面，我们应该执行大规模的刺激计划，尽可能提高我们的经济增速。
为了解决好赤字融资问题，央行的配合至关重要。央行需要采取非常具有扩张性的货币政策，从二级市场大量买入国债，从而压低国债收益率。为保证国债可以以低收益率发出去，央行执行某种中国式的QE政策，也许是必要的。
总之，中国基本的经济形势还是好的，这次疫情一方面对中国造成极大的冲击，但是可能又给中国提供了机会，我们尽可能缩小和发达国家特别是美国的经济差距。很多人批评四万亿。大家不要忘了，2008年推出四万亿时，中国GDP是46万亿，十年之后的今天是100万亿。如果没有四万亿，中国经济可能过就会陷入停滞状态。中国经济的许多标志性项目也不会出现。这一次如果我们做的好，就又可以走上一个台阶，更接近美国。接近美国不是刺激美国吗？我觉得这话要两说，当我足够强大的时候，再想反制中国，也要犹豫犹豫。如果你不大不小，打压你无需付什么代价，又何乐而不为呢？总而言之，在中国目前情况下，应该强调财政政策要强调货币政策与财政政策的配合，以财政政策为主导，以货币政策为配合，使我们中国在经济增长的恢复上取得明显进展，在明年达到一个相当高的经济增长速度，使我们全国经济发展进入一个新的时期，总而言之，事在人为，只要政策正确，中国经济增长的前景是光明的，谢谢大家。
推荐阅读